WISSENSWERTES | 22.07.2025
EU-Wiederherstellungsverordnung – Die landwirtschaftliche Perspektive
Dieser Beitrag ist Teil einer Reihe zur EU-Wiederherstellungsverordnung (WVO), die am 18. August 2024 in Kraft getreten ist. Nachdem in einem ersten Beitrag 2024 ein allgemeiner Überblick gegeben wurde und sich bisherige Folgebeträge mit den Konsequenzen für die Rohstoffgewinnung und andere Industrievorhaben auseinandergesetzt haben, soll der Fokus im Folgenden auf die Anforderungen für die Landwirtschaft gelegt werden.
Erklärtes Ziel der WVO ist, geschädigte Ökosysteme wiederherzustellen und in einem guten Zu-stand befindliche Ökosysteme vor einer Verschlechterung zu bewahren. Vor diesem Hintergrund wird sich der landwirtschaftliche Sektor umfangreichen Herausforderungen stellen müssen. Denn global betrachtet ist die Landwirtschaft einer der Hauptfaktoren für teilweise irreversible Veränderungen der Landoberfläche durch Waldrodungen zur Gewinnung von Weide- und Ackerland, Trockenlegung von Sumpfgebieten, Anlegen von Monokulturen, Nährstoff- und Schadstoffeinträge durch Pestizide etc. Damit einher geht stets auch der Verlust von Biodiversität. Dieser Umstand findet sich auch in der WVO in Erwägungsgrund 12 wieder, wonach der Rückgang geschützter Lebensraumtypen und Arten mit Erhaltungswert zwar nicht allein, aber doch hauptsächlich auf die Aufgabe der extensiven Landwirtschaft und die Intensivierung der Bewirtschaftung zurückzuführen ist.
Bedeutung der Landwirtschaft in der Wiederherstellungsverordnung und dem Europa der Zukunft
Die Landwirtschaft findet sodann in den weiteren Erwägungsgründen (ErwG) der WVO Erwähnung. Geprägt wird der Begriff der landwirtschaftlichen Ökosysteme, der eine entscheidende Rolle auf dem Weg zum angestrebten nachhaltigen Wachstum und klimaresilienten Europa spielen soll, vgl. ErwG 13 und 18. Diese Ausrichtung beinhaltet auch eine geopolitische Komponente, weil mit der Gewährleistung der Ernährungssicherheit die Stärkung der Widerstandsfähigkeit der Lebensmittel-systeme einhergeht. Mit Blick auf wissenschaftliche Erkenntnisse zeigt sich, dass sich die Wiederherstellung von Agroökosystemen positiv auf die landwirtschaftlichen Erträge auswirkt, vgl. ErwG 20. In der Folge wird auch die wirtschaftliche Bedeutung von Bestäuberinsekten in ErwG 51 aufgegriffen und damit die Funktion der Landökosysteme „für das Wohlergehen der Menschen und für die Ernährungssicherheit“ herausgestellt.
(Wieder-)Herstellung von landwirtschaftlichen Ökosystemen
Die landwirtschaftlichen Ökosysteme sollen von Nachhaltigkeit, Widerstandsfähigkeit und durch biologische Vielfalt geprägt sein, weil erst durch eine positive Entwicklung dieser Faktoren das Potential von Landschaftselementen und landwirtschaftlichen Flächen ausgeschöpft werden kann, vgl. ErwG 54 und 57. Eine erhöhte Widerstandfähigkeit der Landwirtschaft gegenüber Klimawandel und Umweltrisiken steht in synergetischem Zusammenhang mit der Gewährleistung der Lebens-mittel- und Ernährungssicherheit. Die biologische Vielfalt auf den landwirtschaftlichen Flächen soll demnach verbessert werden, wobei auch der Rückkehr zur extensiven Landwirtschaft entscheidende Bedeutung beigemessen wird. Darüber hinaus soll die zunehmend umweltschonende Bewirtschaftung auch zu einer Aufwertung der ländlichen Gebiete führen. Dieses bereits seit 1999 wesentliche Ziel der zweiten Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) erfährt somit eine normative Aufwertung.
Anpassung bestehender Regelungsmechanismen
Für die Anpassung der Bewirtschaftung werden im Rahmen der GAP finanziell attraktive Finanzierungsprogramme in Aussicht gestellt für Akteure, die sich freiwillig an solchen Verfahren beteiligen, Art. 14 Abs. 12 WVO. Derartige Förderungen finden sich bereits im aktuellen GAP-Konditionalitätsstandard Nr. 8 für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand von Flächen (GLÖZ 8), der in Anhang III der Verordnung (EU) 2021/2115 festgelegt ist. Über die GAP besteht damit die Möglichkeit, Öko-Regelungen für landwirtschaftliche Verfahren einzuführen und über die GAP-Strategiepläne können auch Agrarumwelt- und Klimaverpflichtungen aufgenommen werden. Erwähnung finden unter anderem auch Projekte im Rahmen der Verordnung (EU) 2021/783, die im Rahmen des LIFE-Programms zur Erholung der biologischen Vielfalt auf landwirtschaftlichen Flächen beitragen. Doch im Rahmen des mehrjährigen Finanzrahmens 2021 – 2027 sollen zur Durchführung der WVO nach ErwG 79 und Art. 14 Abs. 11 keine Mittel der GAP und ähnlicher Finanzierungsprogramme umgewidmet werden.
Für die kommenden GAP-Förderperioden ist allerdings ein noch stärkerer Fokus auf die landwirtschaftlichen Ökosysteme wahrscheinlich. Für die neue Förderperiode ab 2028 darf bald mit entsprechenden Verlautbarungen der Europäischen Kommission gerechnet werden.
Einführung neuer umweltrechtlicher Verpflichtungen?
Aus Sicht der Praxis drängt sich die Frage auf, ob mit der WVO neue umweltrechtliche Verpflichtungen für die landwirtschaftlichen Betriebe begründet werden. Vor diesem Hintergrund organisierten die europäischen Bauernverbände bereits während des Trilog-Verfahrens massiven Widerstand. Am Inkrafttreten der WVO konnte dies nichts ändern. Doch zeitgleich mit dem Entwurf der WVO wurde am 22. Juni 2022 auch der Entwurf einer Verordnung zur nachhaltigen Verwendung von Pflanzenschutzmitteln (SUR) aus dem Green Deal abgeleitet. Die menschliche Gesundheit gefährdende Pflanzenschutzmittel sollten erheblich reduziert und in „sensiblen Gebieten“ verboten werden. Dieser Entwurf scheiterte jedoch am 22. November 2023 im EU-Parlament, wofür auch die Mobilisierung der Agrarverbände verantwortlich gemacht wurde. Daran zeigt sich dass die ökologische Programmatik der EU auch auf Widerstand trifft und sich die Landwirtschaft der Gegenwart bereits in einer in vielerlei Hinsicht prekären Situation befindet und umweltrechtliche Verpflichtungen weiterhin als Belastung und Eingriff in die unternehmerischen Entscheidungen angesehen werden. So bemängelt auch der Deutsche Bauernverband in Pressemitteilungen den ordnungspolitischen Charakter der WVO und befürchtet eine Abkehr vom eingeschlagenen Weg der Kooperation zwischen Landwirtschaft und Naturschutz.
Europäische Verordnungen stellen zwar grundsätzlich unmittelbar geltendes Recht dar. Doch sind die Umsetzungsfragen im Fall der WVO noch derart unklar, dass Durchführungsrecht auf europäischer und Bundesebene erlassen werden muss:
Zur Wiederherstellung der Bestäuberpopulationen enthält Art. 10 WVO Regelungen, die an die Mitgliedstaaten adressiert sind. In Abs. 2 wird ausgeführt, dass die Kommission bis zum 19. August 2025 den ersten delegierten Rechtsakt zur Festlegung der Methode zur Überwachung der Vielfalt von Bestäubern erlässt. Die WVO hat hier also vorbereitenden Charakter und stellt die Weichen für künftige Rechtsetzungsvorhaben.
Die Wiederherstellung der landwirtschaftlichen Ökosysteme wird in Art. 11 WVO geregelt. Die Vorschrift richtet sich ebenso an die Mitgliedstaaten. Über die Wiederherstellungsmaßnahmen aus Art. 4 Abs. 1, 4 und 7 WVO hinaus sollen landwirtschaftliche Flächen einem Monitoring unterzogen werden: Für Flächen gemäß Anhang IV sollen bis 2030 und danach alle sechs Jahre zumindest zwei von drei Indikatoren für landwirtschaftliche Ökosysteme erreicht werden. Namentlich erfasst wird ein Index für Grünlandschmetterlinge, der Vorrat an organischem Kohlenstoff in mineralischen Ackerböden und der Anteil landwirtschaftlicher Flächen mit Landschaftselementen mit großer Vielfalt. Art. 11 Abs. 3 WVO sieht entsprechende Index-Zielvorstellungen für Feldvogelpopulationen vor, Art. 11 Abs. 4 WVO für die Wiederherstellung organischer Böden. Die Mitgliedstaaten ergreifen danach Maßnahmen, die darauf abzielen, dass organische Böden, die landwirtschaftlich genutzt werden und bei denen es sich um entwässerte Moorböden handelt, wiederhergestellt werden. Hierfür werden zeitlich gestaffelte Mindestziele für Wiedervernässungen bis 2025 festgelegt.
Art. 12 WVO regelt entsprechende Indexwerte und Indikatoren für die Wiederherstellung von Waldökosystemen, wobei der Fokus neben der Vermeidung von Waldbränden auf der Populationsentwicklung von Waldvogelarten und der in Art. 12 Abs. 3 WVO näher aufgezählten forstwirtschaftlichen Elemente liegt.
Die Mitgliedstaaten überwachen gemäß Art. 20 WVO die Einhaltung der gewählten Indikatoren, sobald die Wiederherstellungsmaßnahmen ergriffen werden, wobei nach Art. 20 Abs. 4 WVO die Überwachung für die oben aufgeführten Maßnahmen bereits mit Inkrafttreten der WVO am 18. August 2024 begonnen haben sollen. Art. 20 Abs. 6 WVO sieht allerdings lange Entwicklungsintervalle vor, weswegen eine Kontrolle alle sechs Jahre als grundsätzlich ausreichend erachtet wird.
Unmittelbarer Adressat der WVO sind damit in erster Linie die Mitgliedstaaten und nicht die einzelnen landwirtschaftlichen Betriebe. ErwG 56 führt exemplarisch aus, dass die Schutzverpflichtungen für die Mitgliedstaaten und nicht für einzelne Landwirte gelten sollten, wobei eine Zusammenarbeit der Interessensträger bei deren Gestaltung und Umsetzung vor Ort angestrebt wird. Als primäre Flächennutzer werden die landwirtschaftlichen Betriebe letztlich allerdings zur Umsetzung der jeweiligen Verpflichtungen herangezogen werden. Inwiefern dies auf einer kooperativen Abstimmung basieren wird, bleibt abzuwarten.
Zusammenfassung und Ausblick
Die Regelungen der WVO können als Trendumkehr zur vergangenen Entwicklung in der konventionellen Landwirtschaft gesehen werden, die sich auf immer intensivere Methoden im industriellen Maßstab fokussiert hat. Die Erholung der biologischen Vielfalt dient dabei nicht nur dem Erreichen der Klimaschutzziele, sondern auch der Verbesserung der Ernährungssouveränität. Ziel ist ein flächenwirksames Gesamtkonzept für Biodiversität, Klimaschutz und Landnutzung. Landwirtschaft und Ökosystemschutz stellen nach der europäischen Konzeption keine Gegenspieler dar, sondern profitieren voneinander in ergänzender und synergetischer Art und Weise.
Von großer Bedeutung ist die Ausgestaltung des deutschen nationalen Aktionsplans zur Präzisierung der WVO. Die Verhandlungen über die Gestaltung des Rechtsakts laufen und mit der Durchführungsverordnung (EU) 2025/912 sind bereits Vorgaben hinsichtlich eines einheitlichen Formats für die nationalen Widerherstellungspläne erlassen worden. Die Fertigstellung ist für den 1. September 2027 und Planüberprüfungen sind alle zehn Jahre vorgesehen. In diesen Plan sind nach Art. 15 Abs. 3 Buchst. j und l WVO die gemäß Art. 11 Abs. 2 und 12 Abs. 3 WVO gewählten Indikatoren für landwirtschaftliche und Waldökosysteme aufzunehmen.
Landwirtschaftliche Betriebe, deren Flächen bereits heute als Natura-2000-Gebiete oder sonstige Schutzgebiete ausgewiesen sind, werden voraussichtlich als erstes mit den konkretisierten und ergänzenden Maßnahmen in Berührung kommen. Im Sinne einer Wohlverhaltenspflicht sind sie, aber auch alle anderen landwirtschaftlichen Betriebe gut beraten, wenn sie ihre Bewirtschaftung und ihre strategischen Planungen im Sinne der Verschlechterungsverbote und Verbesserungsgebote ausrichten. Es ist auch damit zu rechnen, dass die GAP einen noch stärkeren Beitrag zu um-weltschonenderer Bewirtschaftung leisten wird. Ebenso wird sich die „gute fachliche Praxis“ perspektivisch an die gestiegenen umweltrechtlichen Anforderungen anpassen müssen.