WISSENSWERTES | 24.02.2026
Russlandsanktionen: EuGH schränkt Ausschlussgründe für im Binnenmarkt ansässige Gesellschaften mit Russlandbezug ein
Der EuGH hat mit Urteil vom 12. Februar 2026 (Rs. C-313/24) die Anforderungen an einen rechtmäßigen Ausschluss im EU-Binnenmarkt ansässiger Unternehmen mit sog. Russlandbezügen nach Art. 5k der Verordnung (EU) Nr. 833/2014 (Sanktionsverordnung) konkretisiert und Ausschlüsse solcher Unternehmen erschwert. Danach genügt allein die russische Staatangehörigkeit von Geschäftsführungsmitgliedern eines Unternehmens mit Sitz im Binnenmarkt und ohne „russische Anteilseigner“ entgegen dem (deutschen) Wortlaut der Sanktionsregelung bei der Vergabe öffentlicher Aufträge nicht mehr.
Bieter mit Russlandbezügen: Beschränkung der Vergabe öffentlicher Aufträge
Im Zuge des gegen die Ukraine geführten russischen Angriffskrieges beschränkte die EU weitgehend den Zugang von Unternehmen mit sog. Russlandbezügen zu im Binnenmarkt zu vergebenden öffentlichen Aufträgen und Konzessionen, die in den Anwendungsbereich der EU-Vergaberichtlinien fallen (RL 2014/23/EU, RL 2014/24/EU und RL 2014/25/EU, einschließlich durch bestimmte Bereichsausnahmen aus dem Anwendungsbereich der Richtlinien ausgenommenen Aufträgen).
Russlandbezüge liegen nach Art. 5k der Sanktionsverordnung vor, wenn der öffentliche Auftraggeber eine der dort genannten drei Konstellationen feststellt: Sanktioniert sind erstens russischer Staatsangehörige, in Russland ansässige natürliche Personen oder Einrichtungen mit Sitz in Russland, wenn sie selbst als Bieter auftreten (Fallgruppe I). Sanktioniert sind ferner Bieterunternehmen, wenn sie unmittelbar oder mittelbar im Anteils-(Mit-)Eigentum russischer Staatsangehöriger, in Russland ansässiger natürlicher Personen oder von Einrichtungen mit Sitz in Russland stehen (Fallgruppe II). Drittens sind (Bieter-)Unternehmen sanktioniert, die im Namen von oder auf Anweisung von Personen/Einrichtungen der Fallgruppe I handeln (Fallgruppe III) – Art. 5 k Abs. 1 Buchst. c der Sanktionsverordnung. Zur Fallgruppe III gehören deshalb potentiell immer (Bieter-)Unternehmen, die von sanktionierten Personen/Einrichtungen der Fallgruppe I bei der Ausübung ihres operativen Geschäfts beherrscht werden.
EuGH verkleinert den Umfang der in Fallgruppe III sanktionierten Unternehmen
Der EuGH hat in seiner Entscheidung nun den Kreis der (Bieter-)Unternehmen, die der Fallgruppe III zuzuordnen sind, eingeschränkt. Danach genügt es für die Einordnung von Unternehmen in die Konstellation des Art. 5k Abs. 1 Buchst. c der Sanktionsverordnung (Fallgruppe III) nicht schon, dass deren Aufsichtsrats- oder Geschäftsführungsmitglieder (mehrheitlich) russische Staatsangehörige sind, wenn diese Personen zugleich nicht in Russland niedergelassen sind, also beispielsweise ihren Wohnsitz in Deutschland haben. Vielmehr muss der öffentliche Auftraggeber für einen rechtmäßigen Ausschluss solcher Unternehmen von einem Vergabeverfahren konkrete Feststellungen zu Gefahren treffen, dass bei Vergabe des öffentlichen Auftrags an das (potentiell sanktionierte) Unternehmen im Zuge der Ausführung des Auftrags erwirtschaftete Mittel „in die russische Wirtschaft umgeleitet werden.“
Im konkreten Fall der Vergabe einer Konzession zur Einrichtung des Betriebes von Cafeterien in Einrichtungen der Uffizien in Florenz (Palazzo Pitti und Boboli-Gärten) waren zwei von drei Geschäftsführern des Bestbieters – eine Gesellschaft italienischen Rechts mit Sitz in Italien – russische Staatsangehörige mit Wohnsitz in Italien. Die Geschäftsanteile des Bestbieters wurden ihrerseits im Wesentlichen von einer Gesellschaft italienischen Rechts (Besitzgesellschaft) gehalten, deren Eigentümer italienische Staatsangehörige waren. Alleingeschäftsführer der Besitzgesellschaft war wiederum ein russischer Staatsangehöriger mit Wohnsitz in Italien.
Der EuGH beschäftigte sich in seinem Urteil dabei im Wesentlichen mit der Frage, unter welchen Voraussetzungen ein Unternehmen im Sinne der Fallgruppe III nach ihrer deutschen Sprachfassung „im Namen oder auf Anweisung“ von Personen/Einrichtungen der Fallgruppe I (hier russische Staatsangehörige) handele. Da es in der Fallgruppe I explizit nicht auf den Wohnsitz russischer Staatsangehöriger ankommt, sprach deshalb nach dem Wortlaut zunächst einiges dafür, dass auch solche Unternehmen in Fallgruppe III fallen, über die russische Staatsangehörige Leitungsmacht ausüben – ungeachtet der Frage, wo diese ihren Wohnsitz haben und ob diese Unternehmen im Eigentum Dritter mit Russlandbezügen stehen oder sonst in deren wirtschaftlichen Interesse handeln.
Der EuGH betont in seiner aktuellen Entscheidung, dass es für die Feststellung relevanter Weisungsbefugnisse von Leitungspersonen nicht auf das nationale (Gesellschafts-)Recht ankomme, sondern allein auf die tatsächlichen Umstände, aus denen sich eine leitende Tätigkeit im Sinne der Sanktionsvorschrift von Art. 5k Abs. 1 Buchst. c ergibt, die die konkrete Möglichkeit eines Abflusses von Mitteln der Gesellschaft nach Russland nach sich zieht. Der EuGH stellt dabei erhebliche Diskrepanzen zwischen den verschiedenen Sprachfassungen der Sanktionsverordnung fest. So stellten etwa die französischen, italienischen und maltesischen Sprachfassungen auf ein Tätigwerden „auf Rechnung“ von Dritten mit Russlandbezügen ab, während etwa die deutsche Fassung den Ausdruck „im Namen“ verwende. Auch die Alternative „auf Anweisung“ werde in den Sprachfassungen in unterschiedlicher Weise übersetzt. Daraus zieht der EuGH den Schluss, dass es für Fallgruppe III entscheidend auf deren Sinn und Zweck und nicht so sehr auf den Wortlaut der Regelung ankomme.
Danach ordnet der EuGH Fallgruppe III als Auffangtatbestand ein, der lediglich dazu diene, eine Umgehung der Fallgruppen I und II zu verhindern bzw. zu erschweren. Ferner stellt der EuGH fest, dass es Ziel der Sanktionsregelung ist, die finanziellen Ressourcen Russlands zur Kriegsführung zu beschränken. Im Zusammenhang mit öffentlichen Aufträgen soll verhindert werden, dass daraus erwirtschaftete Mittel zur Finanzierung des russischen Angriffskrieges eingesetzt werden können. Eine solche Gefahr dränge sich ohne weitere hinzutretende Indizien trotz russischer Geschäftsführer aber auch dann nicht auf, wenn sie zwar über eine gewisse Leitungsmacht verfügen, aber weder selbst in Russland wohnen, noch die Anteilseigener Russlandbezüge aufwiesen. Hier müsse der Auftraggeber im Ergebnis einer „alle relevanten rechtlichen und tatsächlichen Gesichtspunkte umfassenden Prüfung“ einzelfallbezogen jedenfalls Indizien feststellen, dass die russischen Leitungspersonen Mittel aus der Gesellschaft in die russische Wirtschaft umleiten.
In der praktischen Umsetzung dieser Prüfvorgaben wird sich der Auftraggeber voraussichtlich großen Herausforderungen ausgesetzt sehen, insbesondere weil ihm ja für die Zuschlagsentscheidung nur ein begrenzter Zeitraum zur Verfügung steht. Der EuGH fordert aber, dass der Auftraggeber „alle relevanten rechtlichen und tatsächlichen Gesichtspunkte“ aufklärt, insbesondere
– genaue Eigentums- und Kontrollstruktur der bietenden Organisation,
– die persönlichen und beruflichen Verbindungen zwischen den betroffenen Personen,
– die Art und den Gegenstand der in Rede stehenden Transaktionen,
– das Vorgehen, mit dem die Beteiligten die Verwaltung und den Betrieb dieser Organisation sicherstellen,
– das nachgewiesene Vorliegen früherer Anweisungen oder der Koordinierung von Handlungen der betreffenden Organisation mit weiteren Organisationen, die bereits in der Vergangenheit mit Sanktionen belegt wurden
– oder auch die Erklärungen Dritter und weitere hinreichend konkrete, genaue und übereinstimmende Indizien
Das muss ernst genommen werden. Erstens, weil eine Missachtung der Sanktionsvorgaben mit erheblichen Strafen für die Handelnden bedroht ist. Zweitens, weil auch unterlegene Mitbieter des (potentiell) sanktionierten Bestbieters offenbar einen klagbaren Anspruch auf Beachtung der Sanktionsvorschriften gegenüber dem Auftraggeber haben und deren Missachtung damit zum Gegenstand eines Nachprüfungsverfahrens machen können. Darauf deutet jedenfalls der Umgang mit dem konkreten Vorlagesachverhalt hin.
Die Entscheidung legt schließlich eine Überarbeitung der bislang standardmäßig geforderten Eigenerklärungen der Bieter im Zusammenhang mit dem Nachweis des Nichtvorliegens von Ausschlussgründen nach der Sanktionsverordnung nahe. Diese dürften für die Fallgruppe III bislang zu weitgehend bzw. zu unspezifisch sein. Hier besteht unmittelbarer Handlungsbedarf.